“以前早晚高峰堵在去浦東機(jī)場的路上，一個多小時車程又累又耽誤事，現(xiàn)在坐市域機(jī)場線40分鐘就能到公司，真是太方便了！”家住上海閔行的鄭先生，如今每天的通勤體驗(yàn)已發(fā)生質(zhì)的改變。這一轉(zhuǎn)變的背后，是2024年12月27日上海軌道交通市域線機(jī)場聯(lián)絡(luò)線（以下簡稱“市域機(jī)場線”）的正式開通。

作為國內(nèi)首條由地方政府自主實(shí)現(xiàn)投資、建設(shè)、運(yùn)營一體化的市域鐵路，市域機(jī)場線列車設(shè)計時速達(dá)160公里/小時，不僅讓鄭先生這樣的通勤族受益，更將上海兩大機(jī)場間的通行時間從90分鐘壓縮至約40分鐘，大幅提升了區(qū)域交通流轉(zhuǎn)效率。

市域鐵路又稱市郊鐵路，是連接都市圈中心城市城區(qū)和周邊城鎮(zhèn)組團(tuán)，為通勤客流提供快速度、大運(yùn)量、公交化運(yùn)輸服務(wù)的軌道交通系統(tǒng)。

近年來，在政策紅利和現(xiàn)實(shí)需求的雙重驅(qū)動下，市域鐵路迎來投資和建設(shè)高峰。業(yè)內(nèi)預(yù)計，全國各地規(guī)劃建設(shè)的市域鐵路投資額將超萬億元。在高速發(fā)展的背后，客流培育難、運(yùn)營清算機(jī)制不透明以及跨區(qū)域協(xié)調(diào)復(fù)雜等深層問題日益凸顯。未來，行業(yè)亟須在深化路地合作、創(chuàng)新運(yùn)營模式、打破融合壁壘等方面實(shí)現(xiàn)更多突破。

市域鐵路成軌道交通新藍(lán)海

在我國軌道交通網(wǎng)絡(luò)加速完善的進(jìn)程中，市域鐵路的短板問題日益凸顯。中國地方鐵路協(xié)會會長黃民在今年6月召開的2025年第六屆市域（郊）鐵路發(fā)展大會上表示，目前，在我國軌道交通網(wǎng)絡(luò)中，干線鐵路和城市軌道交通發(fā)展很快。而處于兩者之間的城際鐵路和市域鐵路仍存在短板，尤其是隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，城市群、都市圈發(fā)展帶來的通勤、旅游等需求增長迅速，加快補(bǔ)齊市域鐵路短板，形成便捷、高效的市域鐵路網(wǎng)尤為迫切。

上海鐵路監(jiān)督管理局局長王強(qiáng)介紹，據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2024年年底，我國已建成市域鐵路超過2200公里，其中長三角地區(qū)1270公里，目前長三角地區(qū)正在建設(shè)的市域鐵路27條，在建里程超過1000公里，總投資超過6000億元。進(jìn)入新時代，大力發(fā)展市域鐵路條件極為有利，前景十分廣闊。

近年來，中央層面多次出臺政策推動市域鐵路發(fā)展。2017年，國家發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等多部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于促進(jìn)市域（郊）鐵路發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》）指出，當(dāng)前，市域（郊）鐵路發(fā)展滯后，有效供給能力不足，成為城市公共交通短板，在發(fā)展理念和體制機(jī)制等方面問題較為突出。

隨著都市圈通勤需求激增，市域鐵路被賦予引領(lǐng)都市圈發(fā)展的戰(zhàn)略使命。2020年12月，國家發(fā)展改革委、交通運(yùn)輸部、國家鐵路局、中國國家鐵路集團(tuán)有限公司（以下簡稱“國鐵集團(tuán)”）聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于推動都市圈市域（郊）鐵路加快發(fā)展的意見》提出，發(fā)展市域（郊）鐵路，對優(yōu)化城市功能布局、促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、擴(kuò)大有效投資等具有一舉多得之效，有利于發(fā)揮中心城市輻射帶動作用，有利于擴(kuò)大公共交通服務(wù)供給、有效緩解城市交通擁堵、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

在中央的高度重視下，部分地方政府也出臺了市域鐵路發(fā)展規(guī)劃，如2022年12月，北京市規(guī)劃和自然資源委員會官網(wǎng)發(fā)布《北京市域（郊）鐵路功能布局規(guī)劃（2020年—2035年）》顯示，北京市規(guī)劃市郊鐵路線路共12條，分為14個項目，共874公里。其中通勤線路9條（段），總長約627公里；旅游線路5條（段），247公里。

客流、清算與融合難題待解

在市域鐵路快速發(fā)展的同時，客流效益、運(yùn)營機(jī)制、路地矛盾、區(qū)域協(xié)調(diào)等深層問題也逐漸顯現(xiàn)。

國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心國土交通部主任、研究員潘昭宇等人在今年6月發(fā)表的《都市圈市域（郊）鐵路發(fā)展面臨問題及對策建議》一文中提到，從需求特征看，部分新建市域（郊）鐵路項目客流效益較差，2022年全國已運(yùn)營市域（郊）鐵路的平均客流強(qiáng)度僅為地鐵的13.5%，主要是我國都市圈還處在初級發(fā)展階段，通勤需求主要集中在中心城市的建成區(qū)及其近郊組團(tuán)，外圍城鎮(zhèn)與中心城市之間上班、上學(xué)等大規(guī)模通勤需求有待培育。

曾參與過多條市域鐵路規(guī)劃設(shè)計的中鐵第四勘察設(shè)計院集團(tuán)有限公司（以下簡稱“鐵四院”）人士對記者表示，當(dāng)前，市域鐵路客流預(yù)測偏離度非常大，許多線路運(yùn)營后客流遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到預(yù)期。隨著大數(shù)據(jù)時代的到來，未來應(yīng)充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)對客流進(jìn)行科學(xué)預(yù)測。

市域鐵路目前運(yùn)營模式有兩種，一種是委托鐵路部門運(yùn)營，如北京市目前已經(jīng)開通的4條市域鐵路S2線、城市副中心線、懷柔—密云線和通密線，均由中國鐵路北京局集團(tuán)有限公司負(fù)責(zé)運(yùn)營；另一種是地方政府自主運(yùn)營。

一位地方政府人士對記者表示，當(dāng)前開通的大部分市域鐵路是地方政府委托鐵路部門運(yùn)營，由于鐵路收益分配機(jī)制、運(yùn)價機(jī)制、結(jié)算機(jī)制復(fù)雜而不透明，導(dǎo)致出錢的地方政府長期處于被動局面。該人士建議，應(yīng)引入第三方清算機(jī)制，并對市域鐵路每年運(yùn)營情況和補(bǔ)貼使用情況進(jìn)行考核。

對于上述建議，國鐵集團(tuán)人士表示，鐵路部門有明確的清算辦法和專業(yè)的清算中心，清算中心根據(jù)行車量和運(yùn)行數(shù)據(jù)按時間節(jié)點(diǎn)進(jìn)行清算，其龐大的體系和專業(yè)能力是任何第三方所不具備的。

面對上述局面，近年來，越來越多的地方政府開始計劃自主運(yùn)營市域鐵路。2013年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進(jìn)鐵路建設(shè)的意見》，明確提出向地方政府和社會資本放開城際鐵路、市域（郊）鐵路、資源開發(fā)性鐵路和支線鐵路的所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)。此后，地方政府逐漸成為新建市域鐵路的投資主體。

去年年底開通的上海市域機(jī)場線就是地方自主運(yùn)營的首個案例，線路運(yùn)營方為?上海市域鐵路運(yùn)營有限公司，該公司由上海申通地鐵集團(tuán)有限公司全資控股，資產(chǎn)屬于上海市國資委。

隨著地方軌道交通運(yùn)營能力的提升和經(jīng)驗(yàn)的積累，未來，或?qū)⒂懈嗍》葑灾鬟\(yùn)營市域鐵路。江蘇省2021年9月發(fā)布的《江蘇省“十四五”鐵路發(fā)展暨中長期路網(wǎng)布局規(guī)劃的通知》提出，依托既有省、市鐵路或城市軌道等市場主體，組建專業(yè)化、市場化運(yùn)維管理團(tuán)隊，推進(jìn)城市群城際鐵路、都市圈市域（郊）鐵路獨(dú)立成網(wǎng)、自主運(yùn)營。

而地方政府獨(dú)立運(yùn)營的市域鐵路，面臨著如何與干線和城際鐵路網(wǎng)絡(luò)融合的問題。

近年來，國家層面一直在推動“四網(wǎng)融合”。2019年2月，國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》指出，推動干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通“四網(wǎng)融合”，探索都市圈軌道交通運(yùn)營管理“一張網(wǎng)”。

2024年6月，交通運(yùn)輸部、國家鐵路局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)城際鐵路、市域（郊）鐵路監(jiān)督管理的意見》，完善市域（郊）鐵路設(shè)計、驗(yàn)收、造價等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)在裝備技術(shù)、工程建設(shè)、運(yùn)輸服務(wù)等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)方面適應(yīng)“四網(wǎng)融合”發(fā)展，在土建工程、信號制式、供電制式、通信信息系統(tǒng)等方面實(shí)現(xiàn)不同軌道交通系統(tǒng)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)配套和相互兼容，實(shí)現(xiàn)城市內(nèi)外交通有效銜接，提高出行服務(wù)快速化、便捷化水平。

上述地方政府人士對記者透露，雖然國鐵集團(tuán)和地方政府都在按照國家要求積極推動“四網(wǎng)融合”，但雙方對于“四網(wǎng)融合”的理解差距巨大。國鐵集團(tuán)只是希望站點(diǎn)協(xié)同，干線鐵路站點(diǎn)和市域鐵路站點(diǎn)實(shí)現(xiàn)接駁。簡單而言，就是乘客從火車站出來后，附近可以轉(zhuǎn)乘市域鐵路即可。

而地方理解的“四網(wǎng)融合”是雙方的車可以在彼此路網(wǎng)互跑，即“車網(wǎng)融合”。由于“車網(wǎng)融合”觸動了國鐵集團(tuán)的核心利益，即線網(wǎng)壟斷，國鐵集團(tuán)實(shí)際上是不支持的。

國鐵集團(tuán)人士對記者表示，國鐵集團(tuán)支持“四網(wǎng)融合”并全力推動各地方相關(guān)項目實(shí)施，但國鐵集團(tuán)認(rèn)為“四網(wǎng)融合”仍要以“全國鐵路一張網(wǎng)”為前提。他強(qiáng)調(diào)，中國鐵路擁有全國一張網(wǎng)和運(yùn)輸集中統(tǒng)一指揮的運(yùn)營管理體制優(yōu)勢，管理效能統(tǒng)一、高效，這些優(yōu)勢有力保證了全國鐵路網(wǎng)安全有序平穩(wěn)運(yùn)行。

他進(jìn)一步對記者解釋稱，只有在路網(wǎng)統(tǒng)一的條件下，機(jī)車車輛、工務(wù)工程、通信信號、行車組織等方面才可能按照統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)，這為運(yùn)輸安全提供基礎(chǔ)條件；此外“全國一張網(wǎng)”還減少了分界口數(shù)量，從而提升了路網(wǎng)的整體性，對提高鐵路運(yùn)輸效率具有明顯的推進(jìn)作用。

該人士對記者強(qiáng)調(diào)，鐵路所堅持的“全國一張網(wǎng)”與國家層面推動的“四網(wǎng)融合”并不沖突。實(shí)際上，自2020年以來，國鐵集團(tuán)正通過深化鐵路運(yùn)輸供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，創(chuàng)新運(yùn)輸產(chǎn)品供給，在“四網(wǎng)融合”運(yùn)輸服務(wù)便利化上推出了很多新舉措，如優(yōu)化進(jìn)出站流線，推行刷卡乘車，方便接續(xù)換乘，構(gòu)建“軌道上的城市集群”，便捷旅客出行。

中鐵上海設(shè)計院集團(tuán)有限公司人士對記者表示，由于市域鐵路需按照公交化運(yùn)營，其信號系統(tǒng)設(shè)計會更加自動化，所以許多地區(qū)的市域鐵路采用了與國鐵不同的信號系統(tǒng)。在推動市域鐵路和國鐵列車互相跨線運(yùn)營時，最理想的方法就是給列車裝上雙套車載信號系統(tǒng)，但國鐵集團(tuán)不可能按照地方政府要求改造自己的列車。以上海市域機(jī)場線為例，地方為了預(yù)留未來與國鐵列車互聯(lián)互通條件，只能在地面安裝兩種信號系統(tǒng)的融合設(shè)備，而這大幅增加了地方市域鐵路的建設(shè)成本。

上海市域鐵路運(yùn)營有限公司黨委書記、執(zhí)行董事徐敢鋒在2022年《城市軌道交通研究》發(fā)表的一篇文章中也指出，上海市域機(jī)場線采用網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)更加優(yōu)化、延時更低的LTE-M（城市軌道交通車地綜合通信系統(tǒng)）實(shí)現(xiàn)車地通信，同時，考慮到兼顧將來國鐵跨線運(yùn)營需求，硬件上也預(yù)留了與GSM-R（鐵路移動通信系統(tǒng)）的接口。

此外，在地方政府主導(dǎo)市域鐵路規(guī)劃和建設(shè)時，部分跨區(qū)域線路面臨多地利益協(xié)調(diào)的問題。

上述中鐵上海設(shè)計院集團(tuán)有限公司人士對記者介紹，正在建設(shè)的上海軌道交通市域線示范區(qū)線計劃與浙江嘉善至西塘市域鐵路、蘇州城際鐵路水鄉(xiāng)旅游線實(shí)現(xiàn)連通，但三地政府在出資比例、清算規(guī)則、運(yùn)營調(diào)度等方面存在較多分歧，影響了三方的互聯(lián)互通進(jìn)度。

中央層面非常重視交通運(yùn)輸體系的跨區(qū)域布局和跨方式銜接問題。黨的二十屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《建議》）提出，完善現(xiàn)代化綜合交通運(yùn)輸體系，加強(qiáng)跨區(qū)域統(tǒng)籌布局、跨方式一體銜接，強(qiáng)化薄弱地區(qū)覆蓋和通達(dá)保障。

上述鐵四院人士對記者分析稱，地方自主建設(shè)的市域鐵路想實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域貫通運(yùn)營，需要形成聯(lián)合調(diào)度、聯(lián)動應(yīng)急、票務(wù)聯(lián)通、精分清算、安檢互信的制度，還需要探索跨區(qū)域運(yùn)營情況下的建設(shè)和運(yùn)營監(jiān)管制度，這是一個探討和摸索過程。

激活既有鐵路資源服務(wù)都市通勤

為化解高昂的新建成本，“激活沉睡的鐵路資產(chǎn)”正成為市域鐵路發(fā)展的破局之策——然而，這條捷徑背后，是一場牽動路地雙方利益格局的深刻變革。

一位鐵路建設(shè)企業(yè)人士對記者介紹，由于市域鐵路部分路段位于都市圈核心區(qū)，所以其造價會高于普通鐵路，通常新建市域鐵路每公里造價在3億—5億元，而利用既有的鐵路項目改建市域鐵路，則可以大大減少前期基建投資成本。

為節(jié)省建設(shè)成本，國家鼓勵利用鐵路部門既有線改建市域鐵路，但在這一模式下，地方與鐵路部門之間，在資金投入、路權(quán)共享、運(yùn)營管理、利益分配等方面的協(xié)調(diào)效能還有待提升。

2017年，國家發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等多部門聯(lián)合發(fā)布的《意見》指出，城市政府會同鐵路企業(yè)，結(jié)合城市空間布局優(yōu)化和鐵路樞紐功能調(diào)整，優(yōu)先考慮利用既有資源開行市域列車。

在中國地方鐵路協(xié)會城際及市域（郊）鐵路分會會長黃殿輝看來，利用既有鐵路開行市域列車需求旺盛、潛力巨大。目前初期具備實(shí)施條件的項目有20多個，1800余公里；儲備項目80多個，7000余公里。也就是說，在16.2萬公里的鐵路上有近1萬公里可以提供市域旅客服務(wù)，可見前景廣闊。

早晨7點(diǎn)，金山區(qū)，上班族李萍在金山鐵路金山衛(wèi)站用手機(jī)對準(zhǔn)閘機(jī)。“嘀”聲過后，她融入了上班的人流。7:14，S1004次市域列車準(zhǔn)時啟程。34分鐘——剛好聽幾首歌或讀幾章書的時間，她便從家門口的車站，站在了上海南站的站臺上。“金山鐵路對上班族非常友好，早晚高峰車次很多，基本上隨到隨走，刷公交卡和手機(jī)二維碼都可以進(jìn)站，半個小時就到達(dá)市中心。”李萍表示。

上海金山鐵路是我國最早利用既有鐵路改建、實(shí)行公交化運(yùn)營的市域鐵路。曾參與金山鐵路改建工程的人士對記者介紹，原金山鐵路支線建于20世紀(jì)70年代，曾是上海石化與市區(qū)間的客貨運(yùn)通道，資產(chǎn)屬于原鐵道部。2001年，由于運(yùn)量、運(yùn)營成本等眾多原因，該線路停止了客運(yùn)業(yè)務(wù)，此后每天只有幾趟貨車往返運(yùn)輸，大量鐵路資源閑置。彼時，上海市政府正為金山區(qū)到上海市區(qū)的通勤問題發(fā)愁，上海方面希望與原鐵道部合作，將金山鐵路改造成市域鐵路。

“在雙方洽談的初期，矛盾很多，最初上海市提出鐵路改造費(fèi)用由上海方面承擔(dān)，條件是在合資公司中上海市作為控股股東。這一提議遭到原鐵道部的反對，原鐵道部認(rèn)為，鐵路部門以既有金山鐵路支線資產(chǎn)成本入股，鐵路和土地都是鐵道部的，合資公司應(yīng)由鐵路部門控股。上海市提出，如果鐵路部門想當(dāng)大股東，每年的線路運(yùn)營補(bǔ)貼由鐵路部門承擔(dān)。這一提議又遭到鐵路部門的反對，鐵路部門提出，市域鐵路是為上海市通勤服務(wù)，運(yùn)營虧損應(yīng)由上海市各級財政來負(fù)擔(dān)。”上述人士表示，最初上海市并不認(rèn)可鐵路部門的方案，擔(dān)憂上海市拿出運(yùn)營補(bǔ)貼交給鐵路部門運(yùn)營，自己無法控制成本。但隨著洽談的推進(jìn)，一方面鐵路部門不愿意讓步，上海市又急于解決區(qū)域通勤問題；另一方面，上海市核算了線路改造只需40多億元的成本，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于重新修建一條新線路的成本，最終上海市同意了鐵路部門的方案。

2009年2月，金山鐵路支線改建工程獲原鐵道部、上海市政府正式立項批復(fù)。同年年底，原鐵道部和上海市共同出資組建項目公司——上海金山鐵路有限責(zé)任公司，其中原鐵道部下屬的上海鐵路局（現(xiàn)為中國鐵路上海局集團(tuán)有限公司）以既有金山鐵路支線資產(chǎn)重置成本入股，股比為鐵路持股51%、上海市49%。

根據(jù)路地雙方簽訂的政府購買服務(wù)協(xié)議，金山鐵路由上海鐵路局負(fù)責(zé)運(yùn)營，運(yùn)營期間，上海市政府每年定額提供1.70億元運(yùn)營補(bǔ)貼，所需資金由市、區(qū)政府各承擔(dān)50%。其中區(qū)承擔(dān)部分，由沿線的金山、松江、閔行三區(qū)政府按照45∶45∶10的比例支付。協(xié)議期內(nèi)，運(yùn)營服務(wù)未達(dá)到協(xié)議規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，相應(yīng)扣減購買服務(wù)費(fèi)。

2009年8月12日，金山鐵路支線改建工程開工，2012年9月29日，金山鐵路改建工程竣工，市域鐵路開通試運(yùn)營。金山鐵路以合作建設(shè)、公交化運(yùn)營方式，實(shí)現(xiàn)鐵路與公交、地鐵便捷換乘，采取雙休日、節(jié)假日時刻表和“一站直達(dá)”“大站停”和“站站停”三種運(yùn)行模式，旅客乘坐動車可直接刷卡掃碼進(jìn)出站，打造出“金山鐵路樣板”。

開通運(yùn)營13年以來，金山鐵路旅客發(fā)送人數(shù)從開通運(yùn)營初期的平均每天1.3萬人次增至最高3.1萬人次。帶動了城市周邊區(qū)域產(chǎn)業(yè)集群加速轉(zhuǎn)型升級，為生物醫(yī)藥材料、新型顯示、綠色創(chuàng)意印刷等新興產(chǎn)業(yè)的崛起增添了動力，助推了上海市郊區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2021年，國家發(fā)展改革委發(fā)布的《長江三角洲地區(qū)多層次軌道交通規(guī)劃》中指出，要深化地方政府和鐵路企業(yè)合作模式創(chuàng)新，鐵路企業(yè)要積極支持地方推進(jìn)多層次軌道交通規(guī)劃發(fā)展，與地方和其他企業(yè)強(qiáng)化平等協(xié)商，合作推動新建項目實(shí)施、既有線擴(kuò)能改造及城際、市域（郊）功能利用。

四中全會審議通過的《建議》也提出，構(gòu)建現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系。加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌規(guī)劃，優(yōu)化布局結(jié)構(gòu)，促進(jìn)集成融合，提升安全韌性和運(yùn)營可持續(xù)性。

“利用既有鐵路開行市域列車，核心在于調(diào)動地方政府和鐵路運(yùn)輸企業(yè)兩個積極性，理清職責(zé)、明斷路徑。”黃殿輝建議，國家行業(yè)相關(guān)部門修訂市域鐵路相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、辦法，補(bǔ)齊規(guī)章、制度短板；攻克影響利用既有鐵路發(fā)展市域的關(guān)鍵技術(shù)難題，如客流精準(zhǔn)預(yù)測、能力提升等技術(shù)難題；適時出臺利用既有鐵路開行市域列車的行動方案，發(fā)布利用既有鐵路發(fā)展市域的項目清單，為項目實(shí)施奠定規(guī)劃前置條件，明晰國家相關(guān)支持政策，調(diào)動路地雙方積極性。